杨某某诉烟台海警局龙口工作站行政处罚案

　　——海警机关依据全国人大常委会授权决定行使执法职权的主体合法性及行政机关送达行政处罚告知书的同日作出行政处罚决定的程序合法性

　　关键词

　　海警机关  授权决定  法律授权   陈述权和申辩权  合法性

　　裁判要旨

　　1、全国人大常委会作出的《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》性质为法律授权，海警机关有权依据授权决定行使相应执法职权。

　　2、行政机关作出并送达行政处罚告知书，行政相对人未行使陈述权和申辩权的，行政机关于同日作出行政处罚决定，程序合法。

　　相关法条

　　《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正）

　　第三十一条  行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。

　　第三十二条  当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

　　《中华人民共和国治安管理处罚法》

　　第四十九条　盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。

　　《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》

　　第一条  中国海警局履行海上维权执法职责，包括执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私等方面的执法任务，以及协调指导地方海上执法工作。

　　第二条  中国海警局执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫等任务，行使法律规定的公安机关相应执法职权；执行海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私等方面的执法任务，行使法律规定的有关行政机关相应执法职权。中国海警局与公安机关、有关行政机关建立执法协作机制。

　　案件索引

　　一审：青岛海事法院（2021）鲁72行初10号（2021年8月31日）

　　二审：山东省高级人民法院（2021）鲁行终1890号（2022年1月6日）

　　基本案情

　　原告杨某某诉称：“29”号渔船与“鲁龙渔70061”渔船系同村船，杨某某为“鲁龙渔70061”渔船工作。2020年9月8日，“29”号渔船与“鲁龙渔61001”渔船发生冲突，为救援“29”船，制止故意侵权行为，杨某某在“鲁龙渔70061”渔船上向“鲁龙渔61001”渔船螺旋桨投扔流刺网。烟台海警局龙口工作站接到报案后，认定杨某某涉嫌故意损毁公私财物，于2020年9月30日作出行政处罚决定，给予杨某某治安拘留5日的行政处罚。被告烟台海警局龙口工作站不具有行政主体资格，无权作出行政处罚决定；同日作出行政处罚告知书和行政处罚决定书，未听取杨某某的陈述、申辩，违反法定程序；杨某某投扔流刺网的行为意在避免“29”号渔船的损毁且未对“鲁龙渔61001”渔船螺旋桨造成损失，应属于正当防卫，不构成故意损毁公私财物，适用法律错误。杨某某请求撤销烟台海警局龙口工作站作出的行政处罚决定。

　　烟台海警局龙口工作站辩称：杨某某实施扔网行为的真实目的是使“鲁龙渔61001”船发动机受损减速，且已实际缠到鲁龙渔61001船正在运行的发动机，并使发动机提速受到影响。全国人民代表大会常务委员会《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》中明确中国海警局行使法律规定的公安机关相应执法职权，被告有权适用治安管理处罚法作出行政处罚决定。被告已履行处罚前告知程序，并对原告所享有的陈述权和申辩权栏目进行了勾画即着重强调，原告未提出任何陈述和申辩，并拒绝在告知笔录上签字；告知和处罚的送达时间为同一天并不代表被告系同一时间送给原告，且法律并未规定行政机关作出的告知和处罚要间隔24 小时以上。被告请求驳回杨某某的诉讼请求。

　　法院经审理查明：杨某某系“鲁龙渔70061”船的船员。2020年9月8日，“鲁龙渔70061”船、“29”号船与“鲁龙渔61001”船因网地问题发生纠纷，被告烟台海警局龙口工作站接到报案后于9月9日、10日多次向涉事人员进行调查询问，认定杨某某在纠纷过程中实施了向“鲁龙渔61001”船扔网的行为且导致“鲁龙渔61001”船螺旋桨被缠住失去动力，于2020年9月30日向杨某某出具并直接送达行政处罚告知书，载明其已涉嫌故意损毁公私财物，拟给予治安拘留5日的行政处罚；如对上述告知事实、理由和依据有异议，可以提出陈述、申辩意见，海警机关将进行复核。杨某某拒绝在告知书上签字，但在送达回执上签字。同日，被告作出并直接送达行政处罚决定书，根据《治安管理处罚法》第四十九条之规定，给予杨某某行政拘留5日的行政处罚。杨某某拒绝在决定书上签字但在送达回执上签字。

　　裁判结果

　　青岛海事法院于2021年8月31日做出（2021）鲁72行初10号行政判决，驳回原告杨某某的诉讼请求。宣判后，杨某某提出上诉，山东省人民法院于2022年1月6日作出（2021）鲁行终1890号行政判决，驳回上诉，维持原判。

　　裁判理由

　　法院生效判决认为：涉案行政处罚决定作出时，《中华人民共和国海警法》尚未颁布实施，但是全国人大常务委员会作出了《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》，全国人大常委会决定授权就是法律授权。根据上述决定第一条和第二条的规定，中国海警局具有维护海上治安和安全保卫等执法职能，行使法律规定的公安机关相应执法职权。烟台海警局龙口工作站作为中国海警局的下属机关，有权在其管辖区域内行使《治安管理处罚法》规定的行政处罚权。

　　烟台海警局龙口工作站在作出行政处罚前，向杨某某送达了行政处罚告知书，履行了告知程序，虽然在时间保障上不够充分，但是杨某某依然能够行使权利，但杨某某并没有进行陈述与申辩。因此，杨某某主张自己的陈述、申辩权未得到合法保障的理由不能成立，烟台海警局龙口工作站对杨某某作出涉案行政处罚决定，程序合法。

　　案例注解

　　一、海警机关依据全国人大常委会授权决定行使执法职权的主体合法性

　　2021年1月22日，《中华人民共和国海警法》颁布实施，将中国海警局纳入行政主体体系，赋予其海上维权执法的职能；但本案所涉行政行为系《海警法》颁布实施前，海警局工作站依据全国人大常委会《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》（以下简称《决定》）作出，行政行为的主体合法性如何认定取决于《决定》的效力。

　　《立法法》第八条、第九条规定，对于限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人大及其常委会制定法律；尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定。据此，“为确保转隶后的中国海警局继续执行海上维权执法任务，确保海警执法工作的连续性、稳定性、合法性，确保海警队伍改革于法有据，稳妥推进”，全国人大常委会有权作出《决定》，明确授权海警队伍转隶后行使《治安管理处罚法》等法律规定的公安机关相应执法职权；但是全国人大常委会的授权决定的性质与效力如何，我国法律体系中没有明确规定，学界也并无通说，主流观点认为，全国人大常委会通过的授权决定与法律具有同等效力，也有观点认为，法律的效力高于全国人大常委会通过的授权决定。从《立法法》第九条的表述来看，授权决定是在法律未作制定情况之下的权宜之计，显然不属于狭义的法律；但从制定主体与程序来看，授权决定由我国的立法机关依照法定程序制定，应当属于广义上的立法活动。由此，按照我国的立法体制，授权决定即使不能称之为“法律”，也应当具有与法律同等的效力等级。另一方面，法的位阶确定的标准包括三个方面：权力的等级性，指法律位阶的高低以权力的不同等级为确立基准；事项的包容性，指法律位阶关系以立法事项的包容性为标准，由此形成法律与法律之间的层层递进关系；权力的同质性，指法律位阶的划分以权力的同质性为基础。以上述标准来衡量，授权决定的效力等级应当等同于法律。

　　因此， 烟台海警局龙口工作站作为中国海警局的下属机关，因《决定》授予海警局行使公安机关的相应执法职权而具备了主体合法性，可以对杨某某享有行政处罚权。

　　二、行政机关送达行政处罚告知书的同日作出行政处罚决定的程序合法性

　　行政处罚遵循不告知不处罚原则，行政机关在作出行政处罚决定之前，必须告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及当事人受行政处罚时依法享有的程序权利，这些权利包括：要求执法人员表明身份的权利；申请回避的权利；要求听证的权利；拒绝回答无关问题的权利；陈述和申辩的权利；要求充分听取意见的权利；申请复核的权利；申请行政复议和提起行政诉讼的权利；不因申辩加重处罚的权利等。

　　行政执法人员在行政处罚决定作出之前，如果没有将上述权利告知行政处罚的当事人，当事人将可能因为不了解自己的法定权利而在行政处罚中处于不利的地位。在以上当事人依法享有的程序权利中，重要的是对即将作出的行政处罚进行陈述和申辩的权利，通过这一权利的行使，当事人可以与执法人员进行面对面的交流，针对行政处罚所涉及的事实问题和法律问题直接交换意见，有助于澄清案件的事实，消除双方因观察问题的角度和利害关系的不同所产生的认识上的不一致；有利于执法人员从当事人的角度对案件作进一步的考察，使自己免受先入之见的影响，作出公正处理；也有利于当事人得到法制教育、服从正确的处罚决定，减少行政争讼。保障当事人被告知的权利以及陈述权、申辩权，是保障当事人的合法权益所必需的，是行政机关执法人员的义务，是实施行政处罚的必经程序，对于行政机关未经告知程序或者拒绝听取当事人的陈述、申辩而作出处罚的，行政处罚决定不能成立。

　　但是，《行政处罚法》第四十一条也明确规定，当事人放弃陈述和申辩权利的，不构成行政处罚决定不能成立的情形，这一规定主要是基于提高行政效率和及时惩罚违法行为的考虑。赋予当事人陈述权和申辩权的目的是通过双方的沟通交流，使行政机关和执法人员对案件有更全面的了解和考虑，尽量避免因为信息不对称而导致失误和偏差，进而避免当事人的合法权益受到侵害。而当事人放弃陈述和申辩权使这一权利的设置形同虚设，不能起到应有的作用，因此为了提高行政效率，及时处罚违法行为，在当事人以明示或者默认的方式自行放弃陈述和申辩权的情况下，行政机关以及执法人员有权径行作出决定。

　　本案中，行政处罚告知书和行政处罚决定书虽系同日作出，但海警机关仍遵循了先告知后处罚的基本原则。杨某某拒绝在告知书上签字但在送达回执上签字的行为即表明其已被告知具有陈述、申辩权，但以拒绝签字的方式默认放弃了该项权利，因此行政机关于同日作出行政处罚决定书并未违反法律规定，不构成程序违法。

　　公 告

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