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三位一体:我国海事行政案件范围界定研究

来源:   发布时间: 2017年08月31日

  作者: 刘振华  丁启学

      【摘要】:《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》理顺了我国海事行政案件的范围。结合该解释,我国海事行政案件可从行政主体标准、行为标准,以及利害关系标准三方面加以界定,即:在判断案件的一方当事人是否为适格海事行政主体的基础上,分析引发纠纷的行为是否属于具体海事行政行为或者海事行政不作为;若属于,再分析当事人的损失与海事行政主体的行为之间是否存在利害关系,如果存在,该案件便可纳入海事行政案件之列。

  【关键词】:海事行政案件;行政主体标准;行为标准;利害关系标准

  随着“一带一路”、海洋强国、京津冀一体化及长江经济带发展规划等重大国家战略的的实施,我国海上活动日益频繁,海洋经济迅猛发展,由此引发的新类型涉海纠纷不断增加。[1]海事行政案件便是其中之一。为顺应海事行政案件等新类型涉海纠纷增加的趋势,我国专门在2015年12月28日通过了《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》(以下简称《新司法解释》)。该司法解释于2016年3月1日施行。其出台对于理顺我国海事行政案件的类型具有重要意义。本文主要以该解释为基础,分析我国海事行政案件的范围。

  一、我国海事行政案件概述

  (一)我国海事行政案件的概念及类型

  1. 海事行政案件的概念

  对于海事行政案件这一概念应如何理解,在2015年《新司法解释》通过前,无论是1989年《关于海事法院收案范围的规定》,还是2001年《关于海事法院受理案件范围的若干规定》均未对之作出一个具体的界定。这导致实务界的观点并不完全统一。诚然最高院曾在2001年发表的《关于海事法院受理案件范围司法解释的理解和适用》一文中指出,海事行政案件是相对人不服海事行政主管机关的行政处罚或者就海事行政行为造成的损害向海事法院提起的行政诉讼,[2]但实践中有关海事行政案件概念的理解依旧存在不同。[3]这一定程度上掣肘了对海事行政案件的认定,但值得庆幸的是,随着2015年《新司法解释》的通过,这一问题得到了明确。《新司法解释》采用肯定性列举的方式在第79项至第85项对海事行政案件的范围进行了细化,一共规定了七种海事行政案件。从内容上看,该解释将海事行政诉讼、海事行政赔偿、海事行政补偿、海事行政执行等案件均纳入了海事行政案件之列。据此,结合《新司法解释》的有关规定,笔者将海事行政案件定义为:公民、法人、其他组织认为海事行政主体的海事行政行为侵犯其合法权益而向法院提起诉讼的案件,以及海事行政主体依法向法院申请强制执行的案件。

  2. 海事行政案件的类型

  根据《新司法解释》的规定,我国目前的海事行政案件主要有四类,分别是海事行政诉讼案件、海事行政赔偿案件、海事行政补偿案件以及海事行政执行案件。

  其中,海事行政诉讼案件体现在《新司法解释》第79项至第82项,是指公民、法人、其他组织因不服海事行政主体的行政处罚、行政许可等具体行政行为或者海事行政主体的不作为,而在法定期限内,以该海事行政主体为被告提起诉讼的案件。比如,因不服海事行政主体作出的涉及海上、通海可航水域或者港口内的船舶、货物、设备设施、海运集装箱等财产的行政行为而提起的行政诉讼案件;因不服海事行政主体作出的涉及海上、通海可航水域运输经营及相关辅助性经营、货运代理、船员适任与上船服务等方面资质资格与合法性事项的行政行为而提起的行政诉讼案件等。

  海事行政赔偿案件体现在《新司法解释》第83项,是指公民、法人、其他组织认为海事行政主体违法行使职权,损害其合法权益,而以该海事行政主体为被告提起诉讼,请求国家赔偿的案件。考虑到《国家赔偿法》中“国家赔偿”所针对的损害主要指人身权和财产权,因此,海事行政主体违法行使职权的行为主要包括两类,一是采用非法拘禁等方式侵犯他人人身权的行为,二是违法对船舶采取禁止离港、罚款等侵犯他人财产权的行为。

  海事行政补偿案件体现在《新司法解释》第84项,是指公民、法人、其他组织认为海事行政主体依法行使职权的行为对其合法权益造成影响,而以海事行政主体为被告提起诉讼,请求国家补偿的案件。虽然海事行政补偿案件和海事行政赔偿案件都是因海事行政主体在行使职权的过程中侵犯了行政相对人的合法权益而引发的纠纷,但两者存在本质的区别。海事行政赔偿案件因海事行政主体的违法行为而发生;而海事行政补偿案件则因海事行政主体的合法行为影响行政相对人的合法权益而产生,包括对海事行政征用的实偿、对紧急海事行为致损的补偿、协助公务受损的补偿、为社会公益受损的补偿等。[4]

  海事行政执行案件表现为《新司法解释》第85项,是指在公民、法人、其他组织到期拒绝履行海事行政主体作出的生效决定时,海事行政主体依法向法院申请强制执行的案件。在性质上,此类案件属于非诉具体行政行为的执行。严格地讲,非诉具体行政行为的执行并不是行政诉讼的内容,但《行政诉讼法》及其司法解释对其作出规定,故应作为行政诉讼的内容之一。[5]

  (二)海事行政案件的特殊性

  海事行政案件不同于一般行政案件和其他海事案件,它们之间的差异亦即海事行政案件的特殊性实际构成了对海事行政案件单独加以规制的原因。

  1. 海事行政案件与一般行政案件的分野

  海事行政案件与一般行政案件的差异主要表现在两个方面。第一、海事行政案件具有涉船性。船舶是海事行政行为的客体,故因海事行政行为而引发的海事行政案件也通常围绕船舶展开。而这在其他行政案件中却并不常见。此外,从船舶本身来看,其还具有一定的特殊性。实践中,虽然船舶作为一种具有航行能力的海上浮动式构造物,属于动产,但因其体积庞大、价格高昂,所有权、抵押权的设定均适用不动产的规则,故船舶兼具动产与不动产的属性,而这无疑与一般行政案件的客体存在明显不同。因此,海事行政案件的涉船性是区别于一般行政案件的一个重要特征。第二、海事行政案件具有涉海性。海事行政案件涉及内水、领海、专属经济区、毗连区等海域,特定情况下还延伸到公海和他国海域,而其他行政案件则不然,多数与海上无关。受制于复杂海洋情况的影响,有关海事行政案件的证据采集、调查等活动将会和一般行政案件存在明显不同,客观的困难和挑战也将更多。[6]

  2. 海事行政案件与其他海事案件的分野

  海事行政案件与其他海事案件的不同主要表现在三个方面。第一、案件性质不同。海事行政案件属于行政诉讼的范畴,所涉及的是海事行政方面的争议;而其他海事案件主要涉及的是当事人因海事侵权、海商合同等而产生的纠纷,属于民事诉讼的范畴。第二、案件当事人不同。海事行政案件发生在海事行政主体与公民、法人或者其他组织之间;而其他海事案件则不然,其所涉及到的当事人十分宽泛,且多发生于公民、法人或其他组织之间。第三、案件审查对象不同。海事行政案件审查的对象为海事行政主体的行政行为,具有唯一性;而其他海事案件审查的对象类型多样,既可以是因船舶与海上设施碰撞而产生的海事侵权行为,也可以是公民、法人之间所订立的船舶买卖合同等,并不唯一。

  二、界定我国海事行政案件范围之行政主体标准

  结合《新司法解释》的规定,我国海事行政案件的界定可以从行政主体标准、行为标准以及利害关系标准三方面加以判断。其中,行政主体标准是指:海事行政案件中的一方当事人必须为适格的海事行政主体。如果某一案件中的当事人均非海事行政主体,则该案件便不能归入海事行政案件之列。

  (一)适格海事行政主体之前置性条件

  海事行政主体是指依法享有海事行政权,能代表国家,以自己的名义实施海事行政行为并独立承受该行为所产生的法律效果的组织。适格海事行政主体就是可以作为海事行政诉讼的一方当事人,参与到海事行政案件中的行政主体。通常来讲,海事行政案件中的海事行政主体指的就是海事行政机关。但要想成为海事行政案件中的适格海事行政主体,海事行政机关必须满足一个前置性条件,即:行政机关行使的必须是行政管理职权。换言之,“海事行政主体”与“海事行政机关”这两个概念并不完全等同,“海事行政主体”只是“海事行政机关”在法律层面上的一种身份,是海事行政机关在行使行政职权、进行管理时法律地位的体现。此外,“海事行政机关”在法律上还可有第二层身份:民事主体。比如在商店购买办公用品、租借办公用房等情况,此时的行政机关与从事行政管理时的地位不同,必须遵守等价有偿、自愿等交易原则。因此,在认定某案件是否构成海事行政案件时,应当考虑是否一方当事人(海事行政诉讼案件、海事行政赔偿案件、海事行政补偿案件的被告或海事行政执行案件的申请人)是行使行政管理权的海事行政机关。

  (二)适格海事行政主体之认定规则

  行使行政管理权虽是构成适格海事行政主体的前置性条件,但并非所有行使此项职权的海事行政机关均可作为海事行政案件中的适格海事行政主体。考虑到实践中海事行政行为或由一个海事行政机关作出,或由两个及以上的海事行政机关共同作出,抑或由海事行政机关的内设机构作出等诸多情况,故而,对何种行政机关可作为适格海事行政主体(适格被告或申请人)有必要专门加以分析。

  根据《行政诉讼法》及其司法解释的规定,结合海事行政机关的管理体制,海事行政案件中适格海事行政主体的确定应遵循以下原则:第一、直接向海事法院起诉的,作出海事行政行为的行政机关是被告。“直接向海事法院起诉”是指未经复议直接起诉的情况。第二、经复议的案件,复议机关决定维持原海事行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原海事行政行为的,复议机关是被告;复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原海事行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告,起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。其中,“复议机关决定维持原海事行政行为”是指复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外;“改变原海事行政行为”是指复议机关改变原海事行政行为的处理结果。第三、两个以上海事行政机关作出同一行政行为的,共同作出行政行为的行政机关是共同被告。第四、海事行政机关委托的组织所作的海事行政行为,委托的海事行政机关是被告。第五、海事行政机关被撤销或职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。第六、对经上级行政机关批准的海事行政行为,应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。第七、对由海事行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出的海事行政行为,应以组建该机构的海事行政机关为被告;海事行政机关的内设机构或派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下以自己的名义作出的海事行政行为,应以该海事行政机关为被告;法律、法规或者规章授权行使海事行政职权的海事行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围内实施海事行政行为,应以实施该行为的机构或者组织为被告。[7]

  (三)适格海事行政主体之主要表现

  目前在我国,可以作为适格海事行政主体的机构主要有国家海事局及其下属行政执法机构、国家海洋局及其下属行政执法机构,以及其他对船舶、船员、船载货物、海洋资源、海洋和通海水域环境保护等负有行政执法权限的国家行政机关。

  国家海事局及其下属行政执法机构由交通运输部海事局、各直属海事局以及地方海事局所组成。各分支海事局组建的“海事处筹备组”、“巡查执法大队”等机构在得到法定授权的情况下亦可作为适格的海事行政机关,参与到海事行政案件之中。这些海事局享有海事行政权的依据主要有《海上交通安全法》、《海域使用管理法》、《海洋环境保护法》等法律,《航道管理条例》、《对外国籍船舶管理规则》、《海上交通事故调查处理条例》等行政法规,《海上海事行政处罚规定》、《船舶签证管理规则》、《船舶安全检查规则》等部门规章,以及一些地方性法规。在此基础上,我国海事局主要负责的事项有:水上交通安全的监督管理;船舶及相关海上设施的法定检验、登记、发证工作;船员、引航员等工作人员适任资格的注册、培训、考试和发证管理;对船舶污染事故和海上违法行为的调查处置;通航水域交通秩序的维护;航海保障以及协调、指导水下搜救活动等。[8]

  国家海洋局系国土资源部管理下的国家局,其享有海事行政权的依据包括《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》等法律,以及《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等部门规章、地方性法规。在2013年中国海监、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察、公安部边防海警四支队伍整合后,国家海洋局的职能发生了重大变化,《渔业法》、《海洋行政处罚实施办法》等规定也随之适用于国家海洋局。目前,重组后的国家海洋局及其下属行政执法机构主要负责拟定海洋发展规划、海洋维权执法;渔业执法检查;调查处理渔业生产纠纷、海上渔业生产安全事故;监督管理海岛、海域使用,以及海洋环境的保护等。[9]

  实践中,除了海事局、海洋局这两个海事行政主体外,其他行政机关在特定情况下也负有海事行政执法权限,比如在开发水上风能、石油时,会涉及国家能源局的审查及监管,此时的国家能源局便可被视为海事行政机关。[10]

  三、界定我国海事行政案件范围之行为标准

  界定海事行政案件范围之行为标准是指:海事行政案件的起因必须是海事行政主体的某项海事行政行为,即海事行政主体在行使海事行政职权过程中实施的能够产生法律效果的行为。[11]实践中海事行政行为类型多样,以对象是否特定为基准可将其分为抽象海事行政行为与具体海事行政行为,前者是指作用于不特定人或事项并具有普遍约束力的海事行政行为,后者是指针对特定人或事项的海事行政行为。“行为标准”之“行为”针对的仅是具体海事行政行为以及海事行政不作为。

  (一)具体海事行政行为

  具体海事行政行为存在与否是判断海事行政案件的一个重要因素。随着我国海运事业的不断发展,具体海事行政行为种类繁多。但并不是每一种具体海事行政行为都是海事行政案件中的行政行为。结合《行政诉讼法》、《新司法解释》等规定,目前海事行政案件所针对的具体海事行政行为主要包括海事行政处罚、海事行政强制、海事行政许可、海事行政征收、海事行政命令、海事行政检查六类。

  海事行政处罚是指海事行政主体根据法律规定,对违反海事行政法律法规的公民、法人或者其他组织给予制裁的海事行政行为。在实践中,海事行政处罚的形式主要表现为:警告、罚款、撤销船舶检验资格、吊销船舶国籍证书或临时船舶国籍证书、没收船舶登记证书、扣留船员职务证书、吊销船员职务证书、吊销海员出境入境证件、没收违法所得、没收船舶等。[12]

  海事行政强制是指海事行政主体为实现行政目的,而对公民、法人或者其他组织的人身、财产和行为采取强制性措施的行为。它具体又可分为海事行政强制措施与海事行政强制执行两类。其中,海事行政强制措施是海事行政主体在行政管理过程中,为制止海事违法行为、防止证据毁损、避免危害发生等情形,依法对公民的人身自由或者公民、法人、其他组织的财物实施暂时性控制的行为。它表现为暂扣证书、暂扣船舶、禁止船舶进港或离港等形式。海事行政强制执行是海事行政主体或者海事行政主体申请人民法院,对不履行海事行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制其履行义务的行为。实践中主要表现为强制清除航道碍障物、强制卸载超载船舶等方式。

  海事行政许可是指海事行政主体根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,赋予或确认其从事特定活动的法律资格或权利的行为。它主要以证书、证件或决定文书为载体,具体可分为:通航管理类行政许可,比如船舶进入或者穿越禁航区许可;船舶管理类行政许可,比如船舶安全与防污染证书的核发;船员管理类行政许可,比如船员任职资格证书的签发;危险品与防污染类行政许可,比如船舶载运危险货物的适装许可,等等。[13]

  海事行政征收是指海事行政主体出于国家和社会公共利益的需要,根据法律、法规的规定,向公民、法人或其他组织无偿取得财产所有权的一种海事行政行为。目前,我国的海事行政征收主要针对船舶港务费、港口建设费等费用。

  海事行政命令是指海事行政主体根据法律、法规的规定,要求公民、法人或其他组织进行一定的作为或不作为的海事行政行为。比如,责令船舶退出我国管辖海域、禁止无关船舶驶入特定海域等均属于海事行政命令。

  海事行政检查是指海事行政主体依据法定的监督检查职权,对公民、法人或其他组织是否遵守法律、法规,是否履行海事行政命令等情况进行检查了解的海事行政行为。实践中,针对船舶是否适航所开展的船舶安全检查、船舶防污染检查等均可纳入海事行政检查之列。

  海事行政案件所涉及的具体海事行政行为主要是指上述六类行为。至于其他的海事行政行为,比如,海事行政主体对内部人员作出的奖惩任免决定,海事行政主体通过劝导、警示、建议等形式作出的海事行政指导行为,由海事行政主体出面主持的海事行政调解行为,驳回当事人对海事行政行为提起申诉的重复处理行为,以及由其作出最终裁决的具体海事行政行为等,均不具备可诉性,由此而产生的纠纷并不属于海事行政纠纷,不能归入海事行政案件之列。

  (二)海事行政不作为

  海事行政不作为是指海事行政主体依公民、法人或其他组织的合法申请,应当履行也有可能履行法定职权但却拒绝履行或者不予答复的行为。结合《行政诉讼法》以及《新司法解释》的规定,对于海事行政主体的不作为,公民、法人或者其他组织也可以提起海事行政诉讼,因此海事行政不作为同样可以作为一个标准判断某一案件是否构成海事行政案件。但需注意的是,实践中,海事行政主体拒绝履行或者不予答复的形式多样,哪些行为可以作为海事行政案件所指向的对象提起诉讼、哪些不可以需要仔细甄别。

  具体而言,可以从以下四个方面判断海事行政主体的某项行为是否构成海事行政不作为。第一、海事行政主体必须对其拒绝履行或者不予答复的事项享有相应的行政职权。这是海事行政不作为成立的前提。如果某一事项并非海事行政主体的职责范围,则其拒绝履行或者不予答复的行为并不构成海事行政不作为。比如,当事人向不具有海事行政许可职权的海事行政主体提出相关申请,海事行政主体拒绝履行的行为并不构成海事行政不作为。第二、海事行政主体拒绝履行或不予答复行为所相对的作为必须具有可诉性。亦即,海事行政主体拒绝履行或者不予答复的事项应为海事行政许可、海事行政强制等具有可诉性的具体海事行政行为。国家行为、抽象行政行为、内部行政行为、终局裁决行为等均不具有可诉性。第三、海事行政主体存在作为的可能性。这主要是出于海事行政主体主观方面的考虑。只有海事行政主体在主观上有履行作为的义务并且条件也允许,但海事行政主体客观上却没有履行,这样才构成海事行政不作为。但如果海事行政主体是因不能预见、不能避免,并不能克服的客观情况而未能履行应该履行的义务,该海事行政主体的行为便不构成海事行政不作为。第四、海事行政主体逾期未履行其法定职责。这是海事行政不作为成立的实质性条件。比如,实践中,当事人向海事行政主体提出通航水域内沉船沉物打捞作业的申请,海事行政主体在申请人各方面条件都符合规定的情况下仍拒绝作出相应的行政许可或者不予答复,其行为便构成海事行政不作为。

  综上,只有满足这些条件,海事行政主体拒绝履行或者不予答复的行为才可视为海事行政不作为,由此引发的纠纷才可作为海事行政诉讼,列入海事行政案件之列。

  四、界定我国海事行政案件范围之利害关系标准

  利害关系是指一种关联度。界定海事行政案件的利害关系标准是指海事行政案件中公民、法人、其他组织的合法权益受损必须与海事行政主体的行政行为存在关联,即因海事行政主体的海事行政行为而导致公民、法人、其他组织的合法权益受到影响或者被波及。如果一个案件中,公民、法人或者其他组织合法权益受损与海事行政主体的行为无关,则该案件就不属于海事行政案件。

  (一)利害关系的构成要件

  利害关系本身具有一定的抽象性,如何准确把握海事行政案件的利害关系标准需仔细探讨。目前,对于行政案件中利害关系标准的具体构成,学界观点并不统一 ,主要存在二要件说、三要件说、四要件说三种观点。在二要件说下,利害关系由公民、法人或者其他组织所享有的合法权益,以及他们权益受损与行政行为之间的因果关系两种要件构成。[14]在三要件说下,利害关系由公民、法人或者其他组织所享有的合法权益、实践中发生了成熟的具体行政行为,以及公民、法人或者其他组织权益受损与行政行为之间的因果关系三种要件构成。[15]在四要件说下,利害关系由行政行为的作用对象(包括行政相对人和利益相关人)、作用对象的合法权益受到损害、受到损害的合法权益为作用对象所有、具体行政行为与权益受到损害之间存在因果关系这四个要件构成。[16]

  对上述三种学说,笔者赞同二要件说,即利害关系由合法权益与因果关系两部分构成。理由有三。其一、“权益受损与行政行为之间的因果关系”本身涵盖了行政行为的实施以及受损合法权益的所有者。相较于二要件说,三要件说所独有的“发生了成熟的具体行政行为”和四要件说所独有的“受到损害的合法权益为作用对象所有”都可以归入因果关系要件之中。它们本质上都是因果关系要件存在的前提。其二、“合法权益”与“因果关系”两要件为学界共同承认。在前述三种观点中,合法权益与因果关系两要件是各观点的共同之处。这从侧面表明这两者作为利害关系的构成要素在学界并无异议。其三、《行政诉讼法》、《新司法解释》的相关规定涉及“合法权益”与“因果关系”的内容。《行政诉讼法》第二条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼;第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。《新司法解释》第83项规定,海事行政案件包括:以有关海事行政机关及其工作人员作出上述行政行为或者行使相关行政管理职权侵犯合法权益为由,请求有关行政机关承担国家赔偿责任的案件。“侵犯……合法权益”、“利害关系”等词语,所表达的内容实际上就是当事人的合法权益以及行政机关所作行为与权益受损之间的因果关系。因此,笔者主张采用二要件说“合法权益+因果关系”对海事行政案件的利害关系标准进行讨论。

  (二)合法权益标准

  合法权益标准是利害关系判定的基础,是指在海事行政案件中与行政主体相对的另一方当事人所受损的权益必须是合法权益,而非非法权益。该标准具体又由合法权利与合法利益两部分构成。其中,“合法”之 “法”不仅包括法律的明文规定,还包括法的基本原则和精神。亦即,只要法律没有明文禁止某项权益,该权益就可以视为当事人的合法权益。实践中,它可能以权利的形式表现,也可能以利益的形式表现。

  海事行政案件中的合法权利是指财产权、人身权,以及法律规定的其他权利。财产权包括当事人在通海可航水域从事运输经营及相关辅助性经营的权利,从事货运代理活动的权利,从事船员适任和上船服务等活动的权利,从事开发利用等活动的权利,从事渔业活动的权利等。人身权包括当事人的生命权、健康权等。其他权利是指法律、法规明确规定行政机关应该积极作为去保护的权利。只要法律、法规明确规定行政机关应当积极作为去保护的权利,行政机关不作为,公民、法人或者其他组织都可以提起诉讼。[17]

  海事行政案件中的合法利益仅限于现实存在的实际利益,而不包括当事人可能获得而无权期待的预期利益。之所以将预期利益排除在“合法权益”的范围之外,主要是出于以下两方面的考虑。其一、预期利益作为一种间接可得利益,其本身具有极大的不确定性。比如,因某特殊水域航线开通而使某类运输船舶升值的可能性等在司法实践中极不确定、难以有效把握。其二、避免发生当事人滥用行政诉讼权利的情况。从当前诉讼资源的现实情况来看,法院必须集中有限的资源,去最大限度地维护当事人的合法权益。一旦纳入海事行政案件合法权益范围的利益过于宽泛,则极易导致当事人滥诉的情况发生,而无法真正保护那些确实需要被保护的当事人。以是,合法权益应仅限于实际利益。

  (三)因果关系标准

  因果关系标准是在合法权益标准的基础上推演而来的,是指海事行政行为与被损害的“合法权益”之间所存在的关联性。如果在某案件中当事人合法权益受损,但损害的发生与海事行政主体的行政行为间无“因果关系”,则很难认定当事人具有足够的争诉利益,该案件也并不构成海事行政案件。而在利害关系的具体判定方面,目前比较多的学者接受了相当因果关系说。相当因果关系说本身有几种不同的判定标准,主要是主观说、客观说以及折中说三类。主观说主张:应当根据当事人在进行某项行为时所知道或者应当知道的客观事实作为根据,来判断行政行为与损害发生之间是否存在关联。客观说主张:应当根据一般公民对行政行为的了解来认定行政行为与损害发生之间是否存在关联。折中说主张:综合前述两种学说的内容对行政行为与损害发生之间的关联性进行判断。[18]在海事行政案件的界定中,笔者主张采用客观说来判断海事行政机关所作出的海事行政行为与当事人合法权益受损之间的因果关系。这主要是考虑到权益受损的一方当事人往往带有很强的情绪,他们对行政行为与权益受损两者之间关系的认定通常极具主观性,因此,很难通过他们的认识来对因果关系做出一个合理的判断。故在界定海事行政行为与当事人权益受损之间的关联时,以社会上普通民众对该行为的认识作为基准更为合理,所得出的结论也更值得采信。

  五、结语

  我国海事行政案件范围的界定,应当兼采行政主体标准、行为标准,以及利害关系标准。在具体操作中,首先考虑行政主体标准,分析案件中的一方当事人是否为适格的海事行政主体。在此基础上,再通过行为标准判断引起纠纷的行为是否属于具体海事行政行为或者海事行政不作为。如果属于此类行为,再根据利害关系标准判定当事人的损失与海事行政主体作出的具体海事行政行为或者海事行政不作为之间是否存在关联。如果存在关联,则该案件就属于海事行政案件,相关当事人可以提起海事行政诉讼;否则便不可纳入海事行政案件的范畴。


  [1] 罗书臻.完善海事诉讼管辖 推进海事司法改革——最高人民法院民四庭负责人就《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》答记者问.人民法院报.2016年2月25日第003版.

  [2] 雷旭晖.关于海事法院受理案件范围司法解释的理解和适用.人民司法.2001年第10期.第5页.

  [3] 山东高院2009年11月发布的《关于海事行政案件管辖的意见(试行)》采广义概念,将海事行政案件定义为行政相对人因不服具体行政行为而提起的海事行政诉讼、海事行政赔偿案件和与海事有关的行政机关依法申请强制执行的案件。(参见《山东省高级人民法院关于海事行政案件管辖的意见(试行)》第一条。)广东高院2011年12月发布的《关于指定部分案件由广州海事法院管辖的意见(试行)》则采用一种狭义的概念,将海事行政案件作为一类与海事行政赔偿案件并列的案件,并将之定义为行政相对人不服海事行政管理机关或者其他行政管理机关作出的涉及海洋及通海水域等行政管理的具体行政行为而向法院提起诉讼的行政案件。(参见《广东省高级人民法院关于指定部分案件由广州海事法院管辖的意见(试行)》第二条。)而在学界,不少学者则采取了一种相对折中的观念,将除海事行政执行案件以外的由海事行政相对人对海事行政主管机关所提起的海事行政诉讼案件、海事行政赔偿案件等视为海事行政案件。比如,徐祥民认为,海事行政案件指相对人不服海事行政主管机关的行政处罚或者就海事行政行为造成的损害向海事法院提起的行政诉讼。金正佳认为,海事行政案件是指公民、法人或其他组织认为海上或内河行政管理机关的具体行政行为侵犯其合法权益而向法院提起诉讼的案件。(参见:徐祥民,申进忠.海洋环境的法律保护研究.青岛:中国海洋大学出版社,2006年版.第173页;金正佳,翁子明.中国海事审判的理论与实践.深圳: 海天出版社,1993 年版.第366页.)

  [4] 郑中义,李国平.海事行政法.大连:大连海事大学出版社,2007年版.第360页.

  [5] 许俊强.海事行政案件管辖之反思——在实然与应然之间.海峡法学.2014年第4期.第83页.

  [6] 参见:王世涛.海事行政法学研究.北京:中国政法大学出版社,2013年版.第340-341页.

  [7] 王世涛.海事行政法学研究.北京:中国政法大学出版社,2013年版.第348-349页.

  [8] 详见海事局网站http://www.msa.gov.cn/,访问于2017年3月27日。

  [9] 详见海洋局网站http://www.soa.gov.cn/zwgk/bjgk/jgzz/201212/t20121201_16732.html,访问于2017年3月27日。

  [10] 参见:王世涛.海事行政法.大连:大连海事大学出版社,2015年版.第48-49页.

  [11] 王世涛.海事行政法.大连:大连海事大学出版社,2015年版.第69页.

  [12] 详见:王世涛.海事行政法.大连:大连海事大学出版社,2015年版.第156-157页.

  [13] 详见:王世涛.海事行政法.大连:大连海事大学出版社,2015年版.第138-139页.

  [14] 张树义.寻求行政诉讼制度发展的良性循环.北京:中国政法大学出版社,2000年版.第81-89页.

  [15] 张旭勇.“法律上利害关系”新表述.法学.2001年第6期.第41-42页.

  [16] 章剑生.论行政诉讼中原告资格的认定及相关问题.杭州大学学报.1998年第3期.第123-124页.

  [17] 全国人大常委会法制工作委员会行政法室.行政诉讼一本通.北京:中国民主法制出版社,2015年版.第32页.

  [18] 王延立.行政诉讼原告“利害关系”的界定.郑州大学硕士学位论文,2015.第28 页.

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