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原告姜宗某等诉被告山东省海洋与渔业监督监察总队某支队行政处罚纠纷案

来源:   发布时间: 2016年12月02日

  

  【基本案情】

  原告姜明某系鲁龙渔70047船的登记所有人。原告姜宗某系该船的船长,负责船舶的经营管理。该船主机功率140千瓦,20总吨,船长14米,船宽4.2米。2013年1月,该船依法进行了产权登记,并取得山东省海洋与渔业厅颁发的特殊渔业船舶捕捞许可证。捕捞许可证确定的该船作业方式为流刺网,作业场所为本县(市、区)A类渔区,作业时限为2013年3月19日至2018年3月18日(禁渔期除外)。船舶检验证书载明,允许该船在距庇护地不超过20海里,从事流刺网作业。2013年8月13日早3时左右,原告姜宗某驾驶该船从央格庄渔港出海,上午7时左右到达63/5渔区,从事捕鱼作业。9时许,被告所属的中国海监船在巡航检查中,发现该船正在进行拖网作业,经登临船舶检查,发现拖网及渔获物10公斤。船上未携带船舶相关证书。执法人员遂将该船押回渔港,并对原告姜宗某进行了询问。当日,被告作出查封(扣押)决定书,以该船涉嫌违反禁渔期规定进行捕捞为由,依据《渔业法》第四十八条第二款的规定,决定对该船予以查封(扣押)30日,并告知两原告对该决定有复议、诉讼的权利。该船被扣押后,停泊于龙口渔港码头。

  2013年8月19日下午3时50分许,被告发现该船迅速下沉。经查,下沉的原因为渔船海底阀门打开所致。被告调取了龙口渔港监控视频,发现姜宗某于当日下午3时20分许登上过该渔船。此后,无其他人接触该船。被告据此认定姜宗某打开海底阀门,将该船沉没。庭审中,姜宗某称其并未实施上船打开海底阀门的行为。2013年9月2日,被告作出行政处罚事先告知书,拟作出没收该船的处罚决定,并告知两原告有陈述申辩、申请听证的权利。两原告要求行政处罚听证。9月11日,被告向两原告送达了行政处罚听证会通知书,定于9月18日举行听证会。当日,被告作出延长扣押决定书,决定对该船延长查封(扣押)30日。9月18日,被告召开听证会,两原告及其委托代理人参加了听证会。自1988年起,渤海禁止拖网作业。山东省海洋与渔业厅《关于印发2013年山东省海洋伏季休渔管理工作实施方案的通知》中规定,2013年北纬35度以北的渤海和黄海海域伏季休渔时间为6月1日12时至9月1日12时;各级渔业执法机构对查处的违规渔船一律按《渔业法》和《山东省实施渔业办法》确定的处罚标准的最高限处罚。两原告对于非法捕捞的事实没有异议,但认为被告所陈述的“拒不配合调查”、“涉嫌故意损坏已扣押渔船”、“对行政执法人员言语威胁,扰乱执法人员办公秩序,在当地造成恶劣影响”不成立,原告的行为并不构成《渔业法》第三十八条规定的情节特别严重,因此被告不应作出没收渔船的处罚决定。

  被告山东省海洋与渔业监督监察总队某支队作出行政处罚决定认定:姜明某所有的鲁龙渔70047渔船违反禁渔期的规定,于2013年8月13日09时02分在63/5渔区从事拖网作业,捕捞杂鱼10公斤。在渔船扣押龙口渔港期间,姜宗某拒不配合调查,姜明某、姜宗某对渔政执法人员言语威胁,扰乱执法人员办公秩序,在当地造成恶劣影响,属情节特别严重。依照《中华人民共和国渔业法》第三十八条第一款的规定,作出如下处罚决定:没收鲁龙渔70047船。原告姜宗某、姜明某不服被告山东省海洋与渔业监督监察总队某支队作出的行政处罚决定,向法院提起行政诉讼,请求:1、依法判令撤销被告作出的行政处罚决定;2、判令被告对渔船在扣押期间的损毁及其他经济损失向原告作出行政补偿,补偿额为20万元人民币;3、诉讼费用由被告承担。

  【裁判结果】

  法院认为,本案系因两原告不服被告作出的没收鲁龙渔70047船的处罚决定提起的行政诉讼。根据《行政诉讼法》第五条的规定,法院对被告作出的行政处罚决定是否合法进行审查。

  关于两原告是否实施了违法捕捞的行为。《渔业法》第三十条规定,禁止制造、销售、使用禁用的渔具。禁止在禁渔区、禁渔期进行捕捞。禁止使用小于最小网目尺寸的网具进行捕捞。捕捞的渔获物中幼鱼不得超过规定的比例。在禁渔区或者禁渔期内禁止销售非法捕捞的渔获物。本案中,两原告作为鲁龙渔70047船的船舶所有人和经营人,在禁渔期、禁渔区、使用禁用的渔具,从事捕捞作业,是违法行为。

  关于被告的调查、处罚程序是否合法。《渔业法》第四十八条规定,本法规定的行政处罚,由县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构决定。……在海上执法时,对违反禁渔区、禁渔期的规定或者使用禁用的渔具、捕捞方法进行捕捞,以及未取得捕捞许可证进行捕捞的,事实清楚、证据充分,但是当场不能按照法定程序作出和执行行政处罚决定的,可以先暂时扣押捕捞许可证、渔具或者渔船,回港后依法作出和执行行政处罚决定。被告受山东省海洋与渔业厅委托,有权对鲁龙渔70047船违法捕捞的行为进行调查处理。被告在海上巡航过程中发现鲁龙渔70047船非法捕捞,当场不能做出处罚决定,将该船押回渔港后,实施扣押,符合法律规定。被告在做出处罚决定前,对鲁龙渔70047船的违法行为进行了调查,将拟作出的处罚决定通知两原告,告知其相关的权利义务,并根据原告的申请举行听证等。被告做出处罚决定的程序合法。

  关于被告作出处罚决定所适用法律是否正确。《渔业法》第三十八条第一款的规定,使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源方法进行捕捞的,违反关于禁渔区、禁渔期的规定进行捕捞的,或者使用禁用的渔具、捕捞方法和小于最小网目尺寸的网具进行捕捞或者渔获物中幼鱼超过规定比例的,没收渔获物和违法所得,处五万元以下的罚款;情节严重的,没收渔具,吊销捕捞许可证;情节特别严重的,可以没收渔船;构成犯罪的,依法追究刑事责任。本案中,鲁龙渔70047船在禁渔区、禁渔期、使用禁用的渔具进行捕捞,可根据其情节处以不同的处罚。由于《渔业法》并未对“情节严重”、“情节特别严重”作出明确的规定,被告依据山东省海洋与渔业厅关于“对查处的违规渔船一律按《渔业法》和《山东省实施渔业办法》确定的处罚标准的最高限处罚”原则,根据《渔业法》第三十八条第一款作出没收鲁龙渔70047船的处罚决定,未违反法律规定。关于两原告提出的被告认为两原告“拒不配合调查”、“涉嫌故意损坏已扣押渔船”、“对行政执法人员言语威胁,扰乱执法人员办公秩序,在当地造成恶劣影响”以及被告执法尺度等问题,法院认为,被告对上述事实的认定是否得当并不影响其作出该具体行政处罚的合法性,因此两原告以被告未对其他违法渔船作出没收的处罚决定为由提出的相应主张不能成立,法院不予支持。

  综上,法院认为被告所作行政处罚决定认定事实清楚,程序合法,适用法律正确,应予支持。原告请求撤销被告处罚决定并给予行政补偿的请求,不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一款第四项的规定,判决驳回原告姜宗某、姜明某的诉讼请求。两原告不服一审判决提起上诉,二审法院维持原判。

  【典型意义】

  本案是一起对违法捕捞作出的行政处罚决定进行合法性审查的典型海事行政案件。我国《行政诉讼法》第6条规定,人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查;第70条规定,行政行为明显不当的,人民法院判决撤销或部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为;第77条规定,行政处罚明显不当,人民法院可以判决变更。以上条款表明,在我国行政诉讼中,以合法性审查为原则,以合理性审查为例外,法院原则上只审查行政行为的合法性,不审查其合理性,亦即法院只对具体行政行为是否构成违法进行审查并作出判决,而不对其是否合理作出判决,只有在具体行政行为明显不当的情况下,才能对其合理性进行审查。

  本案中,原告对违法捕捞的事实和渔业行政主管部门作出行政处罚的程序未提出异议,主要是对被告将其行为认定为“情节特别严重”以及认定情节的依据有异议。我国《渔业法》第三十八条第一款对在禁渔区、禁渔期、使用禁用的渔具进行捕捞区分不同情节规定了不同的处罚方式,但对何为“情节严重”、“情节特别严重”未作出明确规定,属于渔业行政主管部门自由裁量的范围。本案被告依据山东省海洋与渔业厅关于“对查处的违规渔船一律按《渔业法》和《山东省实施渔业办法》确定的处罚标准的最高限处罚”的原则,作出没收鲁龙渔70047船的处罚决定,未违反《渔业法》的规定。被告在处罚决定中关于原告“拒不配合调查”、“涉嫌故意损坏已扣押渔船”、“对行政执法人员言语威胁,扰乱执法人员办公秩序,在当地造成恶劣影响”等事实问题的认定是否得当,并不影响其作出该具体行政处罚的合法性;而且由于“情节严重”、“情节特别严重”等概念没有明确的内涵和外延,也缺乏认定情节轻重的法定条件,被告依据违法渔船的吨位、功率、非法渔获数量、行政相对人合作态度等情况自由裁量,认定为“情节特别严重”并据此作出没收涉案渔船的处罚决定不构成明显不当。

  海事审判实践中,通过涉渔行政案件的正确审理,加强渔业行政执法监督,防止自由裁量权的滥用,对于加强渔业资源的保护和合理利用,促进渔业经济健康持续发展,维护渔业生产者权益具有重要意义。

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