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原告王某等诉被告国家海洋局某分局等违法颁发废弃物海洋倾倒许可证纠纷案

来源:   发布时间: 2016年12月02日

  

  【基本案情】

  2008年,王某、王星某、薛某、王珮某等四原告的亲属王安某通过公开投标的方式,取得黄岛区薛家岛办事处南庄二社区(以下简称南庄二社区)管理的东海海底、滩涂承包权,并与居委会签订了承包合同,相关海域使用权证书2009年到期后,当地海洋与渔业主管部门未再办理续签手续。

  2011年4月,第三人某码头公司建设的青岛保税物流园区及部分件杂货泊位因回淤严重,需要进行护岸挖泥和港池清淤,为此向被告提出海洋倾倒废弃物的书面申请书,申请将疏浚物144万立方米倾倒至海洋倾倒区。在确认工程疏浚物为清洁疏浚物,且作业船舶均按照要求安装倾废记录仪后,被告向其核发了编号为2011100018的倾倒许可证。为了加快护岸挖泥和港池清淤的施工进度,2011年8月1日,该码头公司向被告提出增加2条泥驳船从事疏浚物倾倒工作的书面申请;8月8日,被告又向其颁发2011100018AA号许可证,准许该两船在2011100018号许可证准许的范围内从事倾倒作业。因在2011100018号倾倒许可证准许的有效期2011年12月21日届满前,144万立方米的疏浚作业不能完成,尚有16.5万立方米的疏浚物需要倾倒至海洋倾废区。为此,该码头公司向被告提出海洋倾倒废弃物延期申请书及加船申请表,申请将施工工期延期至2012年3月31日,被告经核实后颁发2011100018AAPA号许可证准许其申请。

  2012年1月6日,国家海洋局某海洋环境监测中心站出具《青岛胶州湾外三类疏浚物海洋倾倒区2011年跟踪监测报告》。该报告是在对2011年倾倒区的水质、沉积物及海洋生物等进行跟踪调查的基础上形成的。根据该报告,调查海域沉积物中各站位符合国家一类海洋沉积物质量标准,沉积物质量基本保持平稳态势。海洋生物各项评价指数基本都在正常范围内。报告中提及,2003年,该海洋环境监测中心站发布了《关于青岛胶州湾外三类疏浚物海洋倾倒区部分海域暂停使用及加强倾倒区监测的通知》,将国家海洋局划定的倾倒区的范围临时缩小。被告向第三人某码头公司颁发的倾倒许可证中载明的倾倒区位置,在国家海洋局确定的胶州湾外第三类疏浚物倾倒区的范围之内,但小部分区域超出了该通知确定的缩小后的倾倒区范围。对此,被告解释称:该海洋环境监测中心站是被告的下属单位,承担海洋倾倒区现场具体监测、监管工作,其下发的工作通知,效力层次属于机关规范性文件,目的是通知当时倾倒单位临时缩小倾倒范围,暂停界定范围之外倾倒活动,属于暂时性工作调整措施。

  在第三人某码头公司向倾倒区倾倒疏浚物的过程中,王安某曾经多次向有关部门反映,认为船舶倾废作业造成了其养殖区内的水产生物大面积死亡。2012年3月13日,被告的下设单位中国海监某支队对王安某反映的上述情况给予书面的意见反馈,认为第三人的倾废作业未侵犯王安某的合法权利。根据被告制作的示意图,王安某承包合同列明的实际放养区在2011100018号倾倒许可证确定的倾倒区的西面,两片区域最近处的直线距离为450米。原告对该示意图没有异议。王安某举报第三人的倾倒疏浚物造成其养殖物大面积死亡,庭审中原告未提交养殖物死亡、死亡与倾倒疏浚物是否存在因果关系的证据。王安某原为黄岛区薛家岛派出所辖区南庄二村居民,后因意外事故身亡,四原告分别为王安峰的配偶、父亲、母亲及儿子,以被告国家海洋局某分局向第三人某码头公司违法发放《废弃物海洋倾倒许可证》,侵犯了其养殖区的合法权益为由,向法院提起行政诉讼,诉称被告在核发许可证的行政程序中,未事先告知,且在王安某向被告举报第三人倾倒废弃物造成养殖损失的情况后,被告不仅怠于行使监管职责,反而允许第三人在侵权海域继续倾倒废弃物。四原告请求法院依法确认被告为第三人某码头公司颁发《废弃物海洋倾倒许可证》的行政许可行为违法;诉讼费用由被告承担。

  【裁判结果】

  法院认为,本案是一起非行政行为相对人提起的请求确认被告作出的行政行为违法的诉讼。根据原被告的诉辩主张及第三人的陈述,本案争议的焦点为:四原告作为诉讼主体是否适格;被告颁证前,应否履行公示和告知义务;许可证确定的倾倒位置是否超出了法定范围;被告的涉案行政行为是否违法。

  关于原告诉讼主体是否适格。虽然王安某承包的南庄二社区居委会的海洋滩涂养殖区,与被告颁发的编号为2011100018的倾倒许可证确定的倾倒区没有交叉、重叠,但是两片区域相邻,最近处的距离为450米。投向倾倒区的疏浚物受海洋潮汐、涌浪等影响,会发生一定程度的漂移,从而对附近海域的水质及水生物产生影响。尽管原告未举证证明疏浚物漂移的方向、数量及其造成的影响,但是被告向第三人颁发倾倒许可证后,第三人向核定的倾倒区倾倒疏浚物与王安某从事承包养殖区之间成立一种客观上的相邻关系,这种相邻关系属于行政诉讼法规定的“具有法律上的利害关系”,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定,王安某有权对该行政行为的合法性提起诉讼。四原告是王安某的合法继承人,在王安某因故身亡后,依法取得参加诉讼的主体资格。至于王安某养殖的海产品是否因第三人倾倒疏浚物而遭受损害、其对海产品的养殖增殖权利能否受法律保护,均属于民事法律关系的争议,本案不予审理。

  关于被告颁证前应否履行公示和告知的义务。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十六条“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证”以及四十七条“行政行为直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利”的规定,作出行政许可前应当公示的事项有两类,一类是法律、法规、规章规定了应当听证的事项,一类是涉及公共利益的重大行政许可事项。《中华人民共和国海洋环境保护法》第五十七条规定,国家海洋行政主管部门在选划海洋倾倒区和批准临时性海洋倾倒区之前,必须征求国家海事、渔业行政主管部门的意见。根据该条规定,国家海洋主管机关在选划海洋倾倒区的过程应当履行公示、听证程序。向已经划定的海域倾倒区颁发倾废许可证是否需要公示、听证,并无相关法律、法规或规章予以规定,被告向第三人颁发倾废许可证也不属于涉及公共利益的重大行政事项。另外,原告无证据表明王安某属于被告在颁证前应当预见到的与颁证行为有重大利益关系的人。因此,向社会公示、向王安某告知不是被告向第三人颁发倾倒许可证的必经前置程序。

  关于许可证确定的倾倒位置是否超出了法定范围。被告向第三人颁发的倾废许可证确定的倾倒区位置,在国家海洋局划定的胶州湾外第三类疏浚物的倾倒区范围内,未超出法定的倾倒区范围。倾倒位置虽超出了国家海洋局某海洋环境监测中心站发布的临时缩小后海洋倾倒区的范围,但因该中心站是被告的下属单位,其发出的通知是被告的内部文件,不是法律的表现形式,不能作为衡量被告作出的行政许可行为合法与否的法律依据。

  关于被告的颁证行为是否违法。《中华人民共和国海洋倾废管理条例》第六条规定了向海洋倾倒废弃物的许可证发放程序。根据该规定,需要向海洋倾倒废弃物的单位,应事先向主管部门提出申请,按规定的格式填报倾倒废弃物的申请书,并附报废弃物特性和成分检验单。主管部门在接到申请书之日起两个月内予以审批,对同意倾倒者应发给废弃物倾倒许可证。本案中,第三人某码头公司因港池清淤需要向海洋倾倒疏浚物,向被告提出书面申请,被告接到申请后,按照规定对拟倾倒的疏浚物样品进行检测,对从事倾倒作业的船舶是否安装倾废仪进行检查,经审查认为第三人的申请符合法定条件后,在第三人提交书面申请的两个月内发放倾废许可证。被告上述审查发证行为,符合法律规定的倾废许可证发放程序。

  综上,原告申请确认被告向第三人某码头公司颁发倾废许可证的行政行为违法的诉讼请求,缺乏事实依据和法律依据,依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一款第四项的规定,判决驳回四原告的诉讼请求。四原告不服一审判决提起上诉,二审法院维持原判。

  【典型意义】

  本案是一起关于海洋倾废许可证颁发问题的典型海事行政案件,其中涉及非行政行为相对人诉讼主体资格的认定,颁证前是否应当履行公示和告知义务,颁证行为本身是否违法,倾倒位置是否超出法定范围,以及非行政行为相对人索赔的损失与颁证之间是否有因果关系等一系列法律问题,法院的依法裁判对于严格执行海洋倾废许可制度,有效维护利害关系人的合法权益,保护海洋生态环境具有重要意义。

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